Autoridade Coatora: definição e Teoria da Encampação

• Autoridade coatora é aquela que pratica ou ordena a prática do ato impugnado. De fato, a lei do mandado de segurança considera autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane ordem para sua prática (Lei nº 12.016/2009, art. 6º, §3º). 

• Convém notar que o mero executor material do ato não pode ser considerado autoridade coatora, para fins de mandado de segurança. Aliás, autoridade, segundo a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n^o 9.784/99), em seu art. 1º, § 2º, inciso III, é apenas o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. 

• O Supremo Tribunal Federal também manifesta esse entendimento, proclamando que autoridade tida por coatora, para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, in statu assertionis, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem (MS 24927, Cezar Peluso).

• Entretanto, considerando que o cidadão não é obrigado a conhecer os meandros da burocracia interna administrativa, os tribunais vêm entendendo ser válida a indicação de autoridade que, embora não tenha praticado – ou ordenado a prática – do ato coator, haja encampado o mesmo ou possua atribuição para corrigir a ilegalidade apontada.

A autoridade coatora, para fins de impetração de mandado de segurança, é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou, ainda, aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade, conforme o art. 6º, § 3º. da Lei 12.016/2009. STJ, AgInt no RMS 65495/PE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, 14/03/2022, DJe 18/03/2022. 

• A aplicação da chamada teoria da encampação ao processo do mandado de segurança exige, na autorizada dicção do Superior Tribunal de Justiça: (1) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; (2) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal; e (3) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas (REsp 997623, Luiz Fux).

STJ, Súmula 628. A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.

Esta Corte firmou compreensão segundo a qual o Secretário de Estado não detém legitimidade para figurar no polo passivo de mandado de segurança que visa evitar a prática de lançamento fiscal, não havendo falar, outrossim, em aplicação da teoria da encampação, porquanto a indevida presença desse agente político  como autoridade coatora modificaria a regra de competência jurisdicional. AgInt no RMS n. 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 12/12/2022, DJe de 15/12/2022.

Dispõe a Lei nº 12.016/2009 que há de ser considerada federal a autoridade coatora se as consequências de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela União ou entidade por ela controlada (art. 2º).