• Para fins de mandado de segurança, ato coator consiste em ato ou omissão de autoridade pública – ou seja, um ato praticado ou omitido por pessoa investida de parcela do poder público – eivado de ilegalidade ou abuso de poder.
OBS: Ensinam os administrativistas modernos que há redundância na expressão ilegalidade ou abuso de poder. É que sempre que houver vício no que diz respeito aos requisitos de validade do ato administrativo (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), haverá ilegalidade. Como o abuso de poder ocorre nos vícios de competência (excesso de poder) ou de finalidade (desvio de poder ou de finalidade), constitui ele uma das formas de manifestação de ilegalidade.
• Cabe MS contra comportamento de autoridade que venha a se revelar indevido, ainda que não traduzido em atos concretos.
EXEMPLO: o chamado comportamento está presente quando a Administração apreende mercadorias, quando sinaliza as vias públicas, quando fecha, por meio de cartazes ou faixas, determinadas ruas ou praias, executa uma obra etc. Ainda que não haja um ato escrito para ser impugnado, a simples execução daqueles atos materiais pode causar lesão ou ameaça de lesão e abrir ensejo à impetração de mandado de segurança.
• MS pode ser repressivo, nos casos em que o ato coator tenha sido efetivamente praticado pelo Poder Público (ou por delegatário de função pública), ou preventivo, que se destina a evitar a prática do anunciado ato, revelador de ameaça a direito.
• O MS preventivo tem fundamento na máxima constitucional de que a lei não pode excluir da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5o, inciso XXXV). O próprio art. 1º da lei do Mandado de Segurança esclarece ser cabível o instrumento para prevenir violação a direito líquido e certo, quando demonstrado o justo receio de sofrê-la.
EXEMPLO: segurado titular de aposentadoria que recebe correspondência da Previdência chamando-o a se defender em processo que apura existência de fraude na concessão do benefício, com ameaça de suspensão ou cancelamento deste.
Sendo preventivo o mandado de segurança coletivo, desnecessária a existência concreta de ato coator, porquanto o receio de ato que venha a violar o direito líquido e certo dos associados da impetrante é suficiente a ensejar a impetração. STJ, AgRg no RMS 49945/MG, Rel. Min. Assusete Magalhães, 2ª Turma, julgado em 17/3/2016, DJe 30/3/2016.
OBS: O justo receio a que se referiu o legislador não deve ser relacionado ao mero julgamento subjetivo por parte do interessado na impetração concluindo pelo risco de sofrer coação indevida. A ameaça que autoriza o cabimento do mandamus preventivo há de ser real e objetiva, traduzida em atos da Administração preparatórios ou ao menos indicativos da tendência da autoridade pública a praticar o ato (ou a se omitir deliberadamente, quando esteja obrigada a agir).
O cabimento de mandado de segurança preventivo exige muito mais do que um mero receio subjetivo da lesão a um direito, mas sim a existência de uma ameaça real, plausível, concreta e objetiva, traduzida em atos da Administração preparatórios ou ao menos indicativos da tendência da autoridade pública a praticar o ato ou a se omitir deliberadamente quando esteja obrigada a agir. Portanto, no mandado de segurança preventivo é indispensável para a concessão da ordem a demonstração inequívoca de efetiva a ameaça de lesão a direito líquido e certo defendido pela impetrante, o que decorre de atos concretos da autoridade apontada como coatora. STJ, AgInt no MS 25.563/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 17/03/2020, DJe 20/03/2020.
É inepto o writ que não investe contra ato concreto praticado, ou em vias de ser praticado pela autoridade impetrada, e nem ao menos indica seu caráter preventivo, veiculando verdadeira consulta. […] O mandado de segurança só tem cabimento se é apontada a ameaça ou a prática efetiva de ato supostamente ilegal ou omissão por autoridade pública (art. 1º da Lei nº 12.016/09). Ausência de ato coator que acarreta a extinção do processo, sem resolução de mérito. TRF da 2ª Região, AC 201351011381326, Rel. Des. Fed. Guilherme Couto, 6ª Turma Especializada, julgado em 12/5/2014, E-DJF2R 21/05/2014.
• Ausente a prova da efetiva ameaça a direito, o mandado de segurança esbarrará na vedação da impetração contra lei em tese, sumulada pelo STF (Súmula 266).
• A consumação do ato que o mandado de segurança preventivo tinha por objetivo evitar não enseja o desaparecimento do interesse processual do impetrante, sendo aproveitável o MS como repressivo a partir de então.
A jurisprudência dominante no Superior Tribunal de Justiça entende que a consumação do ato que se busca prevenir inaugura a possibilidade de que o mandamus, outrora preventivo, seja convolado em repressivo, sem a consequente perda de objeto da ação mandamental. STJ, AgInt nos EDcl no AgInt nos EDcl no MS n. 23.582/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 22/5/2019, DJe de 4/6/2019.
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