A inscrição em dívida ativa traduz ato administrativo de controle da legalidade do procedimento administrativo fiscal, que cria o título hábil a lastrear a execução fiscal. Com efeito, o agente da Administração Pública a quem compete inscrever os créditos fazendários torna-se o “juiz” do procedimento de constituição de tais créditos, podendo (e devendo) determinar a anulação e o refazimento de atos viciados, evitando, com a medida, futuras nulidades no processo judicial de cobrança.
A inscrição do crédito da Fazenda Pública em dívida ativa tem como efeitos imediatos:
a) torná-lo exequível;
b) presumidamente líquido e certo;
c) no plano tributário, estabelecer o marco a partir do qual a alienação de bens que torne insolvente o devedor caracteriza fraude à execução fiscal (CTN, art. 185);
d) suspensão da prescrição por 180 dias ou até a data propositura da execução fiscal (inaplicável à dívida ativa tributária)
Além disso, no âmbito federal, a Lei 10.522/2002 (art. 20-B) estipula que, feita a inscrição do crédito em dívida ativa da União, caso o devedor não efetue o pagamento integral em até cinco dias, depois de notificado por via eletrônica ou postal, a Fazenda Pública poderá:
I – comunicar a inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres; e
II – averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.
A medida de indisponibilidade de bens, já apelidada de “penhora administrativa” ou “averbação pré-executória”, acabou alvo de ações diretas de inconstitucionalidade, sob o fundamento de que qualquer restrição ao exercício do direito de propriedade, o qual está garantido na Constituição (art. 5º, inciso XXII), dependeria de autorização judicial.
No julgamento da ADI 5886, o STF decidiu pela constitucionalidade da averbação da certidão de dívida ativa em registros de bens e direitos em fase anterior ao ajuizamento da execução fiscal, considerando por entender não violados o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a reserva de jurisdição e o direito de propriedade, representando medida proporcional que visa à proteção da boa-fé de terceiros adquirentes de bens do devedor, ao dar publicidade à existência da dívida, além de concretizadora do comando contido no art. 185, caput, do Código Tributário Nacional, que trata da fraude à execução fiscal.
Entretanto, no mesmo julgado a Corte Suprema declarou a inconstitucionalidade material da indisponibilidade de bens do devedor na via administrativa, considerada medida desproporcional, pois há meios menos gravosos a direitos fundamentais do contribuinte que podem ser utilizados para atingir a mesma finalidade, como, por exemplo, o ajuizamento de cautelar fiscal, tendo concluído o Ministro Roberto Barroso, relator do acórdão na ADI 5886, no sentido de que a indisponibilidade deve respeitar a reserva de jurisdição, o contraditório e a ampla defesa, por se tratar de forte intervenção no direito de propriedade.
Direito Constitucional, tributário e processual civil. Ações diretas de inconstitucionalidade. Averbação da Certidão de Dívida Ativa (CDA) em órgãos de registro e indisponibilidade de bens do devedor em fase pré-executória. 1. Ações diretas contra os arts. 20-B, § 3º, II, e 20-E da Lei nº 10.522/2002, com a redação dada pela Lei nº Lei nº 13.606/2018, que (i) possibilitam a averbação da certidão de dívida ativa em órgãos de registros de bens e direitos, tornando-os indisponíveis, após a conclusão do processo administrativo fiscal, mas em momento anterior ao ajuizamento da execução fiscal; e (ii) conferem à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional o poder de editar atos regulamentares. 2. Ausência de inconstitucionalidade formal. Matéria não reservada à lei complementar. Os dispositivos impugnados não cuidam de normas gerais atinentes ao crédito tributário, pois não interferem na regulamentação uniforme acerca dos elementos essenciais para a definição de crédito. Trata-se de normas procedimentais, que determinam o modo como a Fazenda Pública federal tratará o crédito tributário após a sua constituição definitiva. 3. Constitucionalidade da averbação da certidão de dívida ativa em registros de bens e direitos em fase anterior ao ajuizamento da execução fiscal. A mera averbação da CDA não viola o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a reserva de jurisdição e o direito de propriedade. É medida proporcional que visa à proteção da boa-fé de terceiros adquirentes de bens do devedor, ao dar publicidade à existência da dívida. Além disso, concretiza o comando contido no art. 185, caput, do Código Tributário Nacional, que presume “fraudulenta a alienação ou oneração de bens ou rendas, ou seu começo, por sujeito passivo em débito para com a Fazenda Pública, por crédito tributário regularmente inscrito como dívida ativa”. Tal presunção legal é absoluta, podendo ser afastada apenas “na hipótese de terem sido reservados, pelo devedor, bens ou rendas suficientes ao total pagamento da dívida inscrita”. 4. Inconstitucionalidade material da indisponibilidade de bens do devedor na via administrativa. A indisponibilidade tem por objetivo impedir a dilapidação patrimonial pelo devedor. Todavia, tal como prevista, não passa no teste de proporcionalidade, pois há meios menos gravosos a direitos fundamentais do contribuinte que podem ser utilizados para atingir a mesma finalidade, como, por exemplo, o ajuizamento de cautelar fiscal. A indisponibilidade deve respeitar a reserva de jurisdição, o contraditório e a ampla defesa, por se tratar de forte intervenção no direito de propriedade. 5. Procedência parcial dos pedidos, para considerar inconstitucional a parte final do inciso II do § 3º do art. 20-B, onde se lê “tornando-os indisponíveis”, e constitucional o art. 20-E da Lei nº 10.522/2002, ambos na redação dada pela Lei nº 13.606/2018. (ADI 5886, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-061 DIVULG 30-03-2021 PUBLIC 05-04-2021
De todo modo, a PGFN editou portaria admitindo que o contribuinte apresente Pedido de Revisão de Dívida Inscrita (PRDI) em até 30 dias; o recurso do indeferimento não assume efeito suspensivo (Portaria PGFN nº 33/2018).
A dívida ativa da União é apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional, cabendo a este órgão, necessariamente, representar a União na execução de sua dívida ativa de natureza tributária (LEF, art. 2º, § 4º, e CF, art. 131, § 3º).
A inscrição da dívida ativa das demais entidades fazendárias e a representação nos correlatos processos judiciais de cobrança ficarão a cargo das autoridades indicadas nas respectivas legislações específicas.
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